水稻拔節(jié)長穗,玉米灌漿結實,大豆開花結莢,秋糧日漸成熟,沃野平疇孕育著未來的希望。
耕地足萬家福,倉廩實天下安,端牢中國飯碗,裝滿中國糧食,方寸耕地維系著發(fā)展的根基。
從“誰來養(yǎng)活中國”到“飯碗越端越穩(wěn)”,從耕地面積止減回增到量質(zhì)并重優(yōu)化布局,背后是持續(xù)深化耕地保護制度改革的一攬子創(chuàng)新舉措。
守正創(chuàng)新,將最嚴格制度落到實處
守正創(chuàng)新,是全面深化改革的基本原則。耕地紅線不突破,是深化土地制度改革的一條底線。
從18億畝耕地紅線“千萬不能突破”到“黨政同責、終身追責”,黨中央對耕地保護“嚴”的要求一以貫之。自然資源系統(tǒng)牢記囑托守正創(chuàng)新,牢牢把握“最嚴格”的主基調(diào),從嚴壓實耕地保護責任,健全“長牙齒”硬措施,完善法治保障,持續(xù)完善數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”的耕地保護制度。
“十四五”規(guī)劃實施關鍵之年,耕地保護黨政同責“首考”全面落地,耕地保護責任目標考核獎懲機制初見成效。地方黨委和政府逐級簽訂耕地保護責任書,對突破耕地保護紅線等重大問題實行“一票否決”,考核結果成為領導干部綜合評價、政績考評、審計問責等的重要參考。對存在耕地保護缺口且無法按照時間表補齊的省份收取經(jīng)濟補償,全部用于獎勵超額承擔任務的省份,推動糧食主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)“飯碗一起端、責任一起扛”,促進耕地南北空間格局優(yōu)化。
與之相對應,各地紛紛探索建立多級田長制,逐級壓實耕地保護責任并分解傳導落地,將責任體系延伸到村民小組或農(nóng)戶。各級黨委和政府將耕地保護作為重大政治責任扛在肩上,抓到實處。多地探索建立耕地保護激勵機制,以經(jīng)濟獎補方式調(diào)動基層各方力量共同保護耕地。
嚴考核,嚴問責。自然資源部以“長牙齒”的硬措施強化督察執(zhí)法,建立耕地和生態(tài)保護“長牙齒”硬措施工作機制,強化全鏈條監(jiān)管,進一步嚴格耕地保護。特別是以“零容忍”態(tài)度,采取有力措施堅決遏制新增違法占地,嚴肅查處違法占用耕地從事非農(nóng)業(yè)建設、挖湖造景等行為,對重大典型問題重點督辦、督促限期整改。
國家自然資源督察機構將耕地保護作為督察首要職責和核心任務,聚焦省級政府耕地保護主體責任,抓住普遍性、重大突出問題,查清地方黨委政府主體責任、自然資源主管部門監(jiān)管責任、相關部門共同責任、違法主體法律責任。每年對全國31個?。▍^(qū)、市)和新疆生產(chǎn)建設兵團開展以耕地保護為重點的國家自然資源督察,及時發(fā)現(xiàn)、報告并督促地方整改糾正各類違法違規(guī)占用破壞耕地等突出問題。2023年至今,向社會公開通報了203個違法違規(guī)重大典型問題,公開約談了21個問題嚴重的地市政府主要負責人。同時,深化督察與干部監(jiān)督、紀檢監(jiān)察、審計貫通協(xié)作機制,加強督察發(fā)現(xiàn)問題共享和移交移送,形成部門監(jiān)管合力。
自然資源部持續(xù)督促指導地方認真履職,嚴格執(zhí)法,嚴肅查處違法占用耕地行為。2023年以來,向社會通報7起部掛牌督辦案件調(diào)查處理結果,公開通報13起土地違法案件查處情況,向社會公布12起非法占用農(nóng)用地違法犯罪典型案例,推動形成打擊違法占用耕地、黑土地等違法犯罪行為的合力,與最高檢聯(lián)合發(fā)布9起土地執(zhí)法查處領域行政非訴執(zhí)行監(jiān)督典型案例。一方面,不斷完善衛(wèi)片執(zhí)法工作機制,建立健全從發(fā)現(xiàn)違法線索到線索核查、案件查處、責任追究、督促整改、持續(xù)監(jiān)管的衛(wèi)片執(zhí)法工作體系。今年進一步統(tǒng)籌規(guī)范耕地保護衛(wèi)星遙感監(jiān)測工作,開展季度衛(wèi)片和年度衛(wèi)片執(zhí)法工作,嚴格、規(guī)范、公正、文明執(zhí)法,防止簡單化、“一刀切”,建立執(zhí)法容錯糾錯反饋機制,防止“唯技術論”。另一方面,深入開展農(nóng)村亂占耕地建房專項整治工作,持續(xù)督促各地采取“長牙齒”硬措施堅決遏制新增亂占耕地建房問題。2023年全國共處置新增問題5465宗,涉及耕地1.33萬畝、永久基本農(nóng)田0.18萬畝;向紀檢監(jiān)察機關和有關部門移送問題線索389條,給予黨紀政務處分309人。此外,加強與法院、檢察院和公安機關的協(xié)作配合,充分運用行政執(zhí)法與非訴執(zhí)行監(jiān)督、行政執(zhí)法與公益訴訟、行刑銜接等方面的協(xié)作配合機制,推進案件移送標準化和移送程序規(guī)范化,提升執(zhí)法查處工作質(zhì)效,切實守牢耕地保護紅線。
改革,于法有據(jù);立法,推動改革。近年來土地管理法及其實施條例完成修訂,黑土地保護法、糧食安全保障法相繼實施,既吸納了耕地保護改革制度性成果,也推動著改革進一步深化。當前,適應深化耕地保護制度改革新要求,相關立法穩(wěn)妥有序推進,《耕地保護和質(zhì)量提升法》的立法進程加快推進,《永久基本農(nóng)田保護紅線管理辦法》等一系列部門規(guī)章即將出臺,耕地保護制度的法治保障力度不斷加大。
聚焦重點,改革完善占補平衡制度
進一步全面深化改革,要求更加注重突出重點,從現(xiàn)實需要出發(fā),從最緊迫的事情抓起。
當前,我國耕地總量由減轉增的基礎并不十分牢固,耕地占用與保護的矛盾和壓力依然突出。“人均一畝三分田”,耕地就那么多,潛力就那么大,以有限資源支撐更大規(guī)模更高質(zhì)量的發(fā)展,難免會有耕地“非農(nóng)化”“非糧化”沖動,違法違規(guī)占用、耕地流失等問題仍然存在。從補充耕地看,一些地方占補平衡存在補充數(shù)量、質(zhì)量不到位等問題,甚至違規(guī)開墾破壞生態(tài)環(huán)境。再加上經(jīng)過多年持續(xù)開發(fā),全國適宜開墾的耕地后備資源越來越少,通過開墾后備資源補充耕地的難度越來越大。
上述問題,都需要通過深化改革來解決。對此,黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》明確要求“改革完善耕地占補平衡制度”。
嚴守耕地紅線,占補平衡是重要舉措。改革如何深化?
深化耕地占補平衡制度改革,重點圍繞改革管理方式、完善落實機制、加強補償激勵、健全補充耕地質(zhì)量驗收制度等方面系統(tǒng)推進。
改革占補平衡管理方式,改“小占補”為“大占補”。將非農(nóng)建設、造林種樹、種果種茶等各類占用耕地行為統(tǒng)一納入耕地占補平衡管理,明確各類占用耕地行為都要落實補充耕地責任。同時,拓寬補充耕地來源,將鹽堿地等未利用地、低效閑置建設用地以及其他農(nóng)用地等各類非耕地統(tǒng)籌作為補充耕地來源。
完善占補平衡落實機制,堅持“以補定占”。在實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡的前提下,將省域內(nèi)穩(wěn)定利用耕地凈增加量,作為下年度非農(nóng)建設允許占用耕地規(guī)模上限。按照“國家管總量、省級負總責、市縣抓落實”的要求,建立分級負責、職責明確、監(jiān)管有力的占補平衡責任落實機制。從嚴規(guī)范省域內(nèi)補充耕地指標調(diào)劑管理,堅決糾正和防范利益驅(qū)動下單純追求補充耕地指標、不顧立地條件強行補充等行為。
加強補充耕地補償激勵,調(diào)動各方補充耕地的積極性。非農(nóng)建設、造林種樹、種果種茶等各類占用耕地的,必須落實補充耕地責任;沒有條件自行補充的,非農(nóng)建設要按規(guī)定繳納耕地開墾費。在補充耕地方面,各地可對未占用耕地但已實施墾造或恢復耕地的主體給予適當補償。
健全補充耕地質(zhì)量驗收制度,優(yōu)化后續(xù)管護機制。加強補充耕地質(zhì)量剛性約束,完善補充耕地質(zhì)量驗收辦法,嚴格質(zhì)量審核把關,確保補充耕地可以長期穩(wěn)定利用,補充耕地質(zhì)量不低于被占用耕地的質(zhì)量水平。同時,強化補充耕地后續(xù)管護機制、管護主體和資金保障,加強補充耕地配套基礎設施建設和后續(xù)培肥管護,持續(xù)熟化土壤,提升耕地質(zhì)量,穩(wěn)定耕地利用。
系統(tǒng)集成,牢牢守住耕地保護紅線
堅持系統(tǒng)觀念,更加注重系統(tǒng)集成,增強改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性,是進一步全面深化改革的基本要求。
堅持最嚴格的耕地保護制度,始終是一個基礎性、全局性、戰(zhàn)略性的問題,也一直是習近平總書記牽掛于心的“國之大者”。自然資源系統(tǒng)在實事求是、尊重規(guī)律、保護農(nóng)民利益的前提下,按照“突出把握好量質(zhì)并重、嚴格執(zhí)法、系統(tǒng)推進、永續(xù)利用”的重大要求深化改革,圍繞重點領域和關鍵環(huán)節(jié)構建相應的政策體系和長效保護機制,持續(xù)完善最嚴格的耕地保護制度。
作為自然資源要素,山水林田湖草沙是生命共同體。耕地保護是一項系統(tǒng)工程,耕地的形態(tài)、位置變化和分布格局,不僅僅影響糧食產(chǎn)能,還關乎生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定乃至地方文化傳承。對“田”的保護,不只是守住足量穩(wěn)定利用的優(yōu)質(zhì)耕地,還要優(yōu)化符合客觀規(guī)律的空間布局;也不單是對耕地單一要素的保護,還要兼顧耕地所在區(qū)域生命共同體的整體功能。
“堅持山水林田湖草沙一體化保護和系統(tǒng)治理,構建從山頂?shù)胶Q蟮谋Wo治理大格局?!卑凑樟暯娇倳浀囊?,耕地保護制度改革聚焦穩(wěn)定數(shù)量、提升質(zhì)量、優(yōu)化布局,秉持山水林田湖草沙一體化保護理念,按照自然生態(tài)的整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律開展系統(tǒng)保護與綜合治理。
2019年以來,自然資源部指導各地規(guī)范開展356個以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元的全域土地綜合整治試點,從強調(diào)維護“三區(qū)三線”劃定成果的嚴肅性、防止耕地和永久基本農(nóng)田階段性流失和質(zhì)量降低等方面對相關政策進行優(yōu)化完善,對農(nóng)村一定空間內(nèi)各類生態(tài)要素統(tǒng)一規(guī)劃治理,一體化推進包括耕地在內(nèi)的土地整理、生態(tài)保護修復和歷史文化保護。截至2023年年底,全國各類全域土地綜合整治試點共完成土地整治378萬畝,新增耕地47萬畝、減少建設用地12萬畝,集中展現(xiàn)出保護農(nóng)耕肌理、留住鄉(xiāng)韻鄉(xiāng)愁、系統(tǒng)化保護耕地,優(yōu)化資源要素配置的優(yōu)勢,為推動土地管理制度改革落地見效,促進鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展注入新動能。
為了進一步全面深化改革,自然資源部指導各地學習運用“千萬工程”經(jīng)驗,支持有條件、有需求的地區(qū)因地制宜、嚴守底線,以縣域為統(tǒng)籌單元、以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本實施單元,穩(wěn)妥有序深入開展全域土地綜合整治。
“從山頂?shù)胶Q蟮谋Wo治理大格局”下,深化耕地保護制度改革,與“多規(guī)合一”、用途管制、節(jié)約用地、資源要素保障、生態(tài)保護修復等諸多領域改革聯(lián)動,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)整體推進,形成一批制度性成果。
端牢飯碗向未來,深化改革大方略。耕地保護是關系我國經(jīng)濟和社會可持續(xù)發(fā)展的全局性戰(zhàn)略問題,是中華民族永續(xù)發(fā)展的根基。新征程上,進一步全面深化耕地保護制度改革,要站在人與自然和諧共生的高度統(tǒng)籌謀劃,更加注重系統(tǒng)集成,更加注重突出重點,更加注重改革實效,以釘釘子精神推動形成實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的強大力量。